مذكرة للعرض على السيد الدكتور رئيس مجلس الوزراء

الموضوع:

مقترحات لمعالجة المشكلات الهيكلية لقطاع البترول، وتحسين الهيكل المالى للهيئة المصرية العامة للبترول
أتشرف بعرض الآتى:
ظل قطاع البترول يمثل موردا رئيسيا لإيرادات الدولة حتى أواخر التسعينيات، وقد أخذ فائض البترول فى التضاؤل سنويّا بعد ذلك حتى توقفت الهيئة عن تحقيق أرباح فى عام 2004/2005، وذلك نتيجة لتناقص إنتاج البترول الخام وزيادة الاستهلاك المحلى والارتباط بعقود تصديرية، وفى الوقت نفسه ارتفاع مستوى أسعار البترول العالمية. وتحملت هيئة البترول فى ميزانيتها فروق أسعار المنتجات البترولية مقارنة بتكلفتها وذلك حتى عام 2005/2006، وهو العام الذى شهد اتباع سياسة جديدة تتمثل فى إظهار دعم المواد البترولية بشكل صريح فى بنود الموازنة العامة للدولة؛ بهدف تعريف المجتمع بحجم هذا الدعم حتى يمكن اتخاذ السياسات الملائمة للتعامل معه. وقد بلغ الدعم المستحق للمواد البترولية فى عام 2009/2010 نحو 63 مليار جنيه بزيادة 20٪ عن العام السابق، كما تشير النتائج المبدئية لعام 2010/2011 إلى ارتفاع حجم الدعم إلى نحو 90 مليار جنيه نتيجة زيادة الفجوة بين الإنتاج والاستهلاك، وارتفاع الأسعار العالمية للبترول إلى مستويات مرتفعة بلغت أعلى من 100 دولار/ برميل خلال النصف الثانى من العام المالى، نتيجة الاضطرابات السياسية فى منطقة الشرق الأوسط.

تواجه الهيئة المصرية العامة للبترول عجزا متراكما فى النشاط الجارى ومشكلة سيولة تفاقمت بشكل كبير بعد ثورة يناير، مما أدى إلى زيادة مديونياتها قبل الشركاء الأجانب والموردين والبنوك المحلية والأجنبية بما يقترب من 93 مليار جنيه. ومن المتوقع أن يصل العجز الجارى فى ميزانية الهيئة للعام المالى 2011/2012 إلى نحو 60 مليار جنيه، وسيتزايد عاما بعد عام فى حالة عدم اتخاذ إجراءات جذرية حياله.

وتشير تقديرات هيئة البترول إلى أن العجز الشهرى فى السيولة النقدية المطلوبة لتغطية التزاماتها يبلغ نحو 615 مليون دولار شهريّا، أى نحو 7.4 مليار دولار سنويّا، أو ما يعادل نحو 44.3 مليار جنيه. ولا شك أن هذا المبلغ الإضافى لا تستطيع موارد الموازنة العامة للدولة تدبيره فى الوقت الحالى، كما لا يمكن تغطيته من الجهاز المصرفى فى ظل نقص السيولة الذى يعانى منه الاقتصاد المصرى فى أعقاب ثورة يناير.

وتجدر الإشارة إلى أن تأخر مستحقات الشركاء الأجانب طرف الهيئة يؤثر سلبا فى قدرة الهيئة على التوسع فى الاستثمارات وزيادة الإنتاج من البترول الخام والغاز الطبيعى، ويحد من إمكانية تحسين أوضاعها المالية. كما أن استمرار هذا الوضع سيضع ضغوطا على سلامة الجهاز المصرفى خاصة البنوك العامة، والتى اضطرت الدولة فى وقت سابق إلى ضخ موارد ضخمة (40 مليار جنيه) لإقالتها من عثرتها؛ نتيجة المديونيات المتراكمة على شركات قطاع الأعمال العام. وتبلغ إجمالى مديونية الهيئة لجهات التمويل المختلفة فى الوقت الحالى نحو 60 مليار جنيه بحسب بيانات قطاع البترول.

ترجع مشكلة الهيئة إلى الأسباب الرئيسية الآتية:

أ ــ تسعير منتجات البترول للسوق المحلية بأقل من تكلفتها (متوسط تكلفة الإنتاج والشراء من الخارج، أو من الشريك الأجنبى). وتتزايد الخسائر الناجمة عن هذا العنصر عاما بعد عام فى ضوء تزايد الاستهلاك المحلى بمعدلات أكبر من معدلات زيادة الإنتاج، وبالتالى عن حصة الهيئة فى الزيت الخام والغاز، بالإضافة إلى استمرار أسعار البترول العالمية عند معدلاتها المرتفعة.

ب ــ تدنى أسعار تصدير الغاز الطبيعى للخارج لآجال طويلة، وكذلك تدنى أسعار بيع الغاز للصناعات المحلية بأقل من الأسعار العالمية، وبآجال طويلة أيضا.

ج ــ منهجية الإدارة المالية للأصول.

د ــ تزايد متأخرات الهيئة طرف الخزانة العامة بخلاف مستحقاتها طرف الجهات الأخرى (كهرباء ــ شركات قطاع أعمال عام ــ مصر للطيران ــ بعض الهيئات الاقتصادية).

إلا أن متأخرات قطاع البترول طرف الكهرباء يقابلها عدم قدرة قطاع البترول على موافاة الكهرباء بكامل احتياجاتها من الغاز الطبيعى ومما يؤدى إلى تزايد خسائر قطاع الكهرباء نتيجة انخفاض الكفاءة وزيادة التكلفة لاستخدام المازوت والسولار، بدلا من الغاز الطبيعى (المصدر الرئيسى لمحطات توليد الكهرباء).

الوضع الأمثل لهيئة البترول يأتى فى تحقيق أرباح مستمرة من العمليات الجارية، وهو ما يمكن الوصول إليه تدريجيّا من خلال مجموعة من الإجراءات التى تنقسم إلى أربعة أنواع تتمثل فى إجراءات على صعيد عمليات الهيئة Operational Aspects، وإجراءات على الصعيد المالى؛ وإجراءات تسعير المنتجات البترولية؛ وإجراءات أخرى ينبغى اتخاذها على مستوى السياسات الكلية للحكومة.

أولا: الإجراءات على صعيد عمليات الهيئة:

خفض صادرات الغاز بالاتفاق مع الجهات المستوردة لأقصى مدى ممكن، أو استيراد غاز من الخارج لحساب قطاع الكهرباء وضخه من خلال خط الغاز العربى؛ لتوفير أكبر قدر من الغاز الطبيعى لقطاع الكهرباء ويترتب على ذلك الآتى:

أ ــ الاستغناء عن استيراد نحو 2 مليون طن مازوت سنويا، بالإضافة إلى تحقيق وفر فى المازوت المنتج محليّا لتصديره (أو بيعه لتموين السفن) وهو ما سيدر عائدا إضافيّا بنحو 1 ــ 1.5 مليار دولار سنويّا.

ب ــ رفع كفاءة توليد الكهرباء، وخفض الخسائر التى يحققها القطاع.

ج ــ أن يتضمن ذلك اتفاقا يفيد بقيام قطاع الكهرباء بسداد قيمة الغاز للبترول (حاليا شبه متوقف) وهو ما سيتيح سيولة لقطاع البترول.

الحد من تسرب البوتاجاز لقمائن الطوب ومزارع الدواجن والاستخدامات غير المنزلية كافة، بجانب تسعير البوتاجاز للأغراض التجارية والفنادق بأسعار تجارية، ويتطلب ذلك الآتى:

أ ــ تحويل قمائن الطوب إلى استخدام الغاز الطبيعى.

ب ــ رفع معدلات أداء خطة تحويل المنازل إلى الغاز الطبيعى. ويمكن فى هذا الإطار فتح الباب أمام القطاع الخاص للمساهمة بشكل أكبر فى الإسراع من خدمة توصيل الغاز الطبيعى للمنازل.

ج ــ تشديد الرقابة على تسريب البوتاجاز للأغراض غير المخصصة لها.

د ــ الإسراع فى تطبيق نظام الكوبونات لقصر توزيع البوتاجاز المدعوم على الأغراض المنزلية.

تحويل المخابز من استخدام السولار إلى الغاز الطبيعى لتحقيق وفر فى دعم المنتجات البترولية من ناحية، بالإضافة إلى الوفر الذى يمكن تحقيقه على جانب دعم الخبز.

الاستغلال الكامل للطاقات التكريرية المحلية من خلال رفع كفاءة معامل التكرير التى تعمل حاليا بنحو 83٪ من طاقتها، وتوفير كميات الخام اللازمة لها. وتشير بيانات قطاع البترول إلى انخفاض حجم إنتاج المواد البترولية فى معامل التكرير المحلية من نحو 27.6 مليون طن فى عام 2007/2008، إلى نحو 25.1 مليون طن فى عام 2009/2010؛ وهو ما يتسبب فى زيادة فاتورة دعم المواد البترولية بأكثر من 3 مليارات جنيه سنويا. وتجدر الإشارة إلى أن الطاقة التكريرية المحلية تبلغ نحو 30 31 مليون طن سنويّا، إلا أن معامل التكرير المحلية تستخدم أغلبها تكنولوچيا قديمة ولم يتم تحديثها لفترة طويلة مما يقلل من كفاءتها، ويؤثر على قيمة العائد من الإنتاج.

قيام وزارة البترول بتقديم طرح أو اثنين خلال العام أمام الشركات للتنقيب وإنتاج البترول والغاز الطبيعى، وهو معدل السنوات السابقة نفسه؛ حيث أدت الأحداث التى أعقبت ثورة يناير إلى عدم طرح مناطق امتياز جديدة هذا العام للتنقيب والإنتاج.

ثانيا: الجانب المالى:

تكليف هيئة البترول بإعداد خطة واضحة لزيادة الإيرادات، وخفض مصاريف التشغيل تشمل إجراءات تفصيلية محددة، وحسابات الوفر المتوقعة لكل إجراء، فى إطار جدول زمنى للتنفيذ يتم الالتزام به.

قيام مجلس الوزراء باتخاذ قرارات ملزمة للجهات المختلفة لجدولة مديونياتها طرف قطاع البترول (والكهرباء) والالتزام بسدادها خلال جدول زمنى محدد.

مراجعة استثمارات الهيئة فى الشركات المشتركة التى تمتلكها، وبحث أفضل الوسائل لاستخدام هذه الاستثمارات فى إعادة هيكلة ميزانية الهيئة. وفى هذا الإطار، يمكن بحث إمكانية مبادلة جزء من مديونية قطاع البترول بالتصرف فى بعض الأصول Asset/ Liabilities Swaps؛ وهو ما يساهم فى تحسين الملاءمة المالية للهيئة، وتقليل تكلفة التمويل التى تتحملها الهيئة.

استكمال جهود إعادة جدولة التزامات الهيئة طرف الشركاء الأجانب لتوفير قدر من السيولة للهيئة.

بحث صياغة الاتفاقيات الجديدة بما يلزم الشريك الأجنبى سداد الضرائب المستحقة عليه مباشرة للخزانة، وعدم إلزام الهيئة سداد هذه الضرائب نيابة عن الشريك.

دراسة عجز ميزان المدفوعات للهيئة ومتطلباتها من النقد الأجنبى خلال الأعوام القادمة؛ حتى يتسنى للبنك المركزى أخذ هذه المبالغ فى الاعتبار فى إدارة السياسة النقدية.

ثالثا: سياسات التسعير:

بحث إمكانية تخفيض الدعم عن البنزين (2 ــ 4 مليارات جنيه) عن طريق تطبيق نظام للبطاقات الذكية يؤمن كميات محددة (1000 لتر سنويّا للسيارات الملاكى، و7000 لتر لسيارات التاكسى) بالسعر المدعم وما زاد على ذلك يباع بسعر السوق.

استكمال جهود تعديل أسعار الغاز الطبيعى، وربطه بمعادلة تضمن وصوله إلى الأسعار العالمية.

وضع برنامج لإلغاء دعم السولار بالكامل خلال فترة 3 ــ 5 سنوات، وبحيث يشمل البرنامج خطة لتحويل مركبات النقل الجماعى كافة للغاز الطبيعى، وزيادة محطات تموين الغاز بالاتفاق مع القوات المسلحة، كذلك البدء فورا برفع أسعار السولار للصناعات كثيفة الاستخدام للطاقة مثل الأسمنت والحديد والأسمدة ليصل سعر السولار جزئيّا إلى 4 جنيهات/لتر (سعر التكلفة تقريبا)، بالإضافة إلى رفع سعر السولار جزئيّا إلى 2 جنيه/لتر لقطاع السياحة (تشمل المراكب واليخوت)، وبحيث تقوم وزارة البترول بدراسة الوفر المالى المتوقع لهذه الإجراءات.

النظر فى تطبيق المرحلة الأخيرة من زيادة أسعار الغاز الطبيعى للأنشطة الصناعية غير كثيفة الاستهلاك للطاقة، وهى زيادات تأثيرها محدود على الاستهلاك المحلى والمواطن، على أن يتم ذلك من خلال اللجنة المشكلة لهذا الغرض وممثل بها الوزارات المعنية كافة.

تكليف اللجنة فى النظر فى تحريك سعر تداول المازوت محليّا من 1000 جنيه/طن إلى 1500 جنيه/طن، حيث إن حوالى نصف استهلاك المازوت يستهلك فى الأنشطة الصناعية، وبرغم أن هذا الإجراء قد يبدو صعبا فى ظل الظروف الحالية، فإن التجربة السابقة توضح أن المنتج الصناعى يقوم بتحميل هذه الزيادة على المستهلك، وهى غالبا ما تكون زيادة طفيفة لا تؤثر بشكل ملحوظ على الأسعار.

العمل على التحرير التدريجى لأسعار الطاقة على المدى المتوسط للوصول إلى البيع بسعر التكلفة الحقيقية، خاصة فى ظل توقع استمرار اتساع الفجوة بين الإنتاج والاستهلاك؛ وحتى يمكن توجيه موارد الدولة لأوجه مصروفات أكثر أولوية للمجتمع مثل خدمات التعليم والصحة وتحقيق العدالة الاجتماعية.

رابعا: سياسات أخرى على مستوى الحكومة:

التوسع فى مشروعات الطاقة الجديدة والمتجددة وعلى الأخص مشروعات الطاقة الشمسية والطاقة من الرياح، بالإضافة إلى الطاقة النووية، خاصة مع نضوب البترول على المدى الطويل، وأهمية إيجاد مصادر أخرى للطاقة الصديقة للبيئة. وفى هذا الإطار، ينبغى الإسراع بإصدار قانون الكهرباء الموحد والذى يعمل على تنظيم وتشجيع إقامة هذة المشروعات.

الإسراع فى التصديق على اتفاقات البترول المبرمة فى 2010 والتى تعطلت نتيجة حل مجلس الشعب، وبحيث يقوم المجلس العسكرى باعتماد هذه الاتفاقات حتى تدخل إلى حيز التنفيذ.

فى إطار الخطة التى تتبناها وزارة المالية منذ سنوات حول فض التشابكات المالية بين الجهات الحكومية، فإن الأوضاع الحالية تحتم إيجاد حلول حاسمة وتنفيذها لفض التشابكات بين قطاع البترول والجهات الحكومية الأخرى، خاصة مع قطاع الكهرباء. كما ينبغى بحث انتظام سداد الجهات الحكومية الأخرى مثل هيئتى السكك الحديدية والطرق والكبارى، وشركة مصر للطيران.

العمل على ترشيد استهلاك الطاقة بأنواعها كافة، والاستعانة فى ذلك بحملات توعية على مستوى المدارس ووسائل الإعلام، ويمكن البدء سريعا بالعمل على تقليل استهلاك الطاقة الكهربائية بنسب تتراوح بين 5٪ و10٪، وبالتالى تقليل المستورد من المنتجات البترولية المستخدمة فى توليد الطاقة الكهربائية. ويمكن فى هذا الإطار تطبيق منظومة ترشيد وخفض الاستهلاك فى الأنشطة التى يمكن التحكم فى حجم استهلاكها مثل الأبنية الحكومية، والشوارع الرئيسية، والمحال التجارية.

تفعيل برنامج وزارة البيئة لتحويل المركبات الحكومية من استخدام البنزين والسولار إلى الغاز الطبيعى.

تحسين كفاءة وسائل المواصلات العامة، وهو إجراء ضرورى؛ وذلك لإيجاد بديل مناسب أمام المواطنين بتكلفة معقولة، بالإضافة إلى تحقيق انسيابية فى المرور تسهم فى ترشيد استهلاك الطاقة.

إعادة هيكلة قطاع البترول مع مراجعة دور الهيئة المصرية العامة للبترول. ويمكن فى هذا الإطار الاستعانة بالبنك الدولى لإعداد دراسة حول سبل إعادة هيكلة البترول؛ بهدف تعظيم عوائدها وزيادة كفاءة أدائها، والتعاقد مع بيت خبرة عالمى لإجراء فحص محاسبى للهيئة العامة للبترول، وذلك فى ضوء التشابكات المالية المعقدة التى يتسم بها قطاع البترول، وتقديم النصح الفنى حول إعادة الهيكلة المالية الشاملة لقطاع البترول. تجدر الإشارة إلى أهمية مراجعة دور هيئة البترول وبحيث يقتصر على العمل الرقابى، مع ترك أنشطة التكرير والتوزيع والتسويق إلى شركات متخصصة تدار بفكر استثمارى وتجارى.

إن الوضع المالى والهيكلى لقطاع البترول يمر بمرحلة دقيقة تهدد بتوقف شريان رئيسى فى الحياة الاقتصادية، ويتطلب تنفيذ إجراءات حاسمة وعاجلة لتصحيح الاختلالات الحالية. وفى الوقت الذى تقع على عاتق قطاع البترول مسئولية كبيرة فى توفير المواد البترولية للسوق المحلية وتعظيم العائد من موارد البترول الناضبة فى مصر وهو ما يتطلب تضافر جهود أجهزة الدولة والمواطنين كافة، فإن قطاع البترول، باعتباره الأكثر دراية بالتفاصيل الفنية والمالية سوف يكون أفضل من يقوم بإعداد برنامج محدد، وفى إطار جدول زمنى واضح وحساب الأثر المالى للإجراءات السابق عرضها وأى مقترحات إضافية يمكن طرحها، وذلك فى إطار من الشفافية وبالتنسيق مع الوزارات المعنية الأخرى؛ بهدف تحقيق الأهداف المنشودة للمجتمع وتعظيم العائد من الموارد المملوكة للشعب.

مع عظيم الاحترام.
نائب رئيس الوزراء للشئون الاقتصادية
تحريرا فى: 4/10/2011
ووزير المالية
د. حازم الببلاوى